PPS: Meerwaarde, maar waarom? (2)

Hoewel de transactiekosten van de voorbereiding en aanbesteding van een pps-contract vrij hoog zijn, is private financiering slechts marginaal duurder.

‘Internationale ervaringen tonen aan dat een snellere en efficiëntere uitvoering van infrastructuurprojecten mogelijk is door publiek-private samenwerking (pps). Ook in Nederland tonen zowel publiek als privaat grote interesse in een bereidheid tot PPS.’ Zo opende het rapport ‘Meer Waarde door Samen Werken’ van het projectbureau Publiek-Private Samenwerking, het huidige Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën. Met de oprichting van het kenniscentrum in 1998 zette het toenmalige kabinet in op een gecontroleerde verbreding van pps. In drie afleveringen (de eerste was op 3 maart) analyseren drs. M. Ham en mevr. drs. E. Vergroesen wat er terecht is gekomen van de hooggespannen verwachtingen. Vandaag deel 2: Negatieve geluiden.

Behalve de hooggespannen verwachtingen, die in het vorige deel uitgebreid aan de orde zijn geweest, waren er vanaf het allereerste begin ook negatieve geluiden over pps te horen, zij het in mindere mate. Criticasters van het pps-gedachtengoed richtten zich met name op de verwachte excessieve transactiekosten van de ontwikkeling van nieuwe contracten en de aanbesteding ervan. Daarnaast werden de kosten van private financiering verondersteld veel hoger te zijn dan die van publieke financiering, omdat Zalm nu eenmaal goedkoper kan lenen. We duiden deze argumenten aan als de negatieve factoren:
1. Hogere transactiekosten
2. Hogere financieringskosten
Eerder noemden we al de eerste resultaten van de schoorvoetende introductie van pps in Nederland; de contracten van de HSL-Zuid Infraprovider, A59 Rosmalen Geffen, Harnaschpolder en N31 Hemriksein Drachten werden aanbesteed en gegund. De voorstellen van de private sector resulteren in een verwachte meerwaarde van 2 procent tot ruim 30 procent. Hoewel deze resultaten voor zich lijken te spreken, kun je je toch afvragen of de criticasters van destijds misschien gedeeltelijk gelijk hadden. Met andere woorden: hebben hoge transactiekosten en hoge kosten van private financiering de meerwaarde beperkt. In het vervolg behandelen we deze twee negatieve factoren om te komen tot een antwoord op deze vraag.

Hogere transactiekosten
De transactiekosten van de voorbereiding en aanbesteding van een pps-contract zijn inderdaad vrij hoog. Dit geldt zowel voor de publieke als voor de private kant. Ruwe inschattingen wijzen in de richting van totale voorbereidings- en aanbestedingskosten van ruim 15 miljoen Euro voor ieder van de eerdergenoemde projecten.
Onderstaande figuur geeft een indicatieve opbouw van deze kosten.
klik hier voor figuur

De ontwikkeling en aanbesteding van nieuwe contracten vergt het uiterste van overheden. Niet alleen op technisch vlak, maar ook ten aanzien van financiële en juridische expertise. De kosten worden nog eens extra verhoogd doordat ook op publiek-publiek vlak niet alles altijd direct vlekkeloos verloopt. Het bieden op dergelijke contracten vergt ook het uiterste van private partijen. Een aanbesteding vergt meer en andere inspanningen van belangstellende partijen dan deze gewend zijn.
Wel is enige mate van standaardisering denkbaar. Standaardisering van contracten is tot op zekere hoogte mogelijk, maar kent grenzen. In het vorige deel van deze artikelreeks onderkenden we de bepalende invloed van risico-allocatie. Op basis daarvan verwachten we dat geen kant-en-klare contracten zullen ontstaan. Ideaaltypische risico-allocaties bestaan niet en zouden ook niet leiden tot de meeste meerwaarde. Standaardisering van contracten is dus mogelijk en zelfs wenselijk, maar niet op het niveau van risico-allocatie. De optimalisatie zit juist in de marginale herallocatie van risico’s. Contracten die uitgaan van een combinatie van een gestandaardiseerde structuur en een risico-allocatie op maat zijn het resultaat.
Deze transactiekosten zullen naar verwachting hoog blijven, maar niet zo hoog als ze nu zijn. Standaardisering van contracten, maar ook leerervaringen en stroomlijning van publiek-publieke processen zullen naar verwachting al snel leiden tot lagere kosten.

Hogere financieringskosten
De mythe over de dure private financiering en de goedkope leningen van Zalm lijkt onuitroeibaar. Private financiering is in zichzelf natuurlijk helemaal niet duurder. Ja, wel duurder dan een staatslening, maar deze constatering heeft even veel waarde als de onthulling dat een de nieuwste Mercedes meer kost dan een nieuwe Lada, die evenmin als schokkend kan worden ervaren. Ook hier worden appels met peren vergeleken: aan de ene kant een risicovrije staatslening, waarvoor de Nederlandse overheid, die niet failliet kan gaan dankzij een oneindige capaciteit om belastingen te innen, garant staat, aan de andere kant een prijs voor het risico dat een financier niet zijn gehele inleg terugkrijgt door teleurstellende prestaties van een opdrachtnemer van een DBFM-contract. Wel maakt private financiering de prijs van risico’s zichtbaar, maar dat kan eerder als een voordeel dan als een nadeel worden aangemerkt.
Bepalend voor de financieringskosten zijn de risico’s die de opdrachtnemer loopt. Als deze beheersbaar zijn voor de opdrachtnemer, zal de marktprijs in overeenstemming met de waarde van het risico zijn. Volgens de Commissie Risicowaardering vertegenwoordigt deze marktprijs dan ook de waarde van het risico voor de overheid . Als de markt bepaalde risico’s zou overbeprijzen, is de prijs niet meer in overeenstemming met de waarde van deze risico’s en zou private financiering echt te duur kunnen zijn. Deze overbeprijzing kan optreden als marktwerking ontbreekt, maar ook als een pakket met risico’s wordt overgedragen dat (ten dele) onbeheersbaar is voor de opdrachtnemer. Uiterste zorgvuldigheid bij de risico-allocatie is dus geboden om te dure private financiering te voorkomen.

Geringe meerprijs
Toch kent private financiering een geringe meerprijs door de eenmalige opslagen die financiers verlangen voor het afsluiten van een leningsovereenkomst of het beschikbaar stellen van vermogen. De kosten hiervan zijn zeer gering, eenmalig 60 tot 100 basispunten (0,6 procent tot 1 procent van de totale financieringssom), zeker als je deze vergelijkt met de totale projectkosten van een infrastructureel project (effectief ver onder 0,1 procent van de totale projectkosten). Hierbij is het ook nog eens van belang om te bedenken dat ook het uitschrijven van staatsobligaties transactiekosten met zich meebrengt, namelijk die van het Agentschap van het Ministerie van Financiën.
Samenvattend kunnen we het volgende concluderen:
1. De transactiekosten van pps zijn inderdaad hoog, maar nemen af
2. Private financiering is slechts marginaal duurder