Aanbesteden na de bouwenquête

De aanbevelingen en conclusies van de parlementaire enquête bouwnijverheid hebben zich mede gericht op de professionaliteit van de aanbestedende overheid. Enkele aanbevelingen zijn gedaan die, wanneer verder uitgewerkt en uitgevoerd, de centrale en lokale aanbesteders zeker kunnen ondersteunen in het uitvoeren van een professioneel aanbestedingsproces.

Of aanbesteders na de bouwenquête open staan voor aanbestedingen die ‘meer risico’ dragen dan de reguliere aanbestedingsvormen waarin opdrachten tegen de laagste prijs worden gegund, is de vraag. Meer innovatieve aanbestedingen vragen een sfeer waarin aanbesteders open staan voor een risicoverdeling met opdrachtnemers waarbij beide partijen een deel van het risico dragen tegen de juiste financiële afspraken. Vertrouwen in elkaar dient dan (op een zeker niveau) aanwezig te zijn.

Menige aanbesteder is momenteel zelf aan de slag om juist zijn bestaande standaard werkwijze verder te beheersen en te verbeteren. De bouwenquête heeft in ieder geval aangetoond dat de huidige werkwijze van de overheid nog niet optimaal is en dat een professionaliseringsslag hard nodig is.
De aanbevelingen die de commissie brengt omtrent het verbeteren van de professionaliteit van aanbesteden zijn gericht op ‘inzicht in de markt, een gedetailleerd programma van eisen, een zorgvuldig ontwerp, een goed bestek, een gedegen risicoanalyse en heldere gunningscriteria’. Klopt helemaal, maar zou regulier in elke aanbesteding aanwezig moeten zijn. Van belang is dat aanbesteders gaan onderkennen dat zij verschillende keuzen kunnen maken en niet elke keer dezelfde invulling aan een aanbesteding geven. En dus niet altijd standaard een gedetailleerd programma van eisen opstellen, maar juist een onderbouwde keuze maken tussen functionele en/of technische eisen.
Bepalend in de keuze van het functioneel specificeren, de selectie- en gunningscriteria, de aanbestedingsprocedure en de inkoopstrategie, zijn de product- en marktkenmerken. Centraal dient te staan: op welke wijze krijgt men ‘best value for money’?
Een praktische aanbeveling die de commissie wel geeft voor het verbeteren van de professionaliteit is het opzetten van ‘online expertisecentra voor kleinere aanbestedende diensten’. Denk hierbij aan helpdeskfuncties die door koepelorganisaties als VNG, IPO of UvW geïnitieerd zouden kunnen worden, ondersteund met internet- of intranetapplicaties. Diverse helpdeskfuncties zijn echter al aanwezig, en wellicht kunnen deze – door een verdere proactieve klantenbenadering – de aanbeveling invullen. De vraag blijft echter hoe alle aanbestedende diensten professioneler worden. Vanuit de enquêtecommissie hadden hier ook aanbevelingen voor kunnen komen. Nu is het aan elke (grotere) aanbesteder zelf om stappen te zetten.
Bij menigeen zijn momenteel overigens wel positieve ontwikkelingen te zien. Professionaliteit zit met name in de projectmanagers (of projectleiders) die de aanbestedingen voorbereiden en uitvoeren enerzijds en de eindverantwoordelijken van een aanbestedingsproces anderzijds. Trainen en borgen van de juiste competenties is bij hen van belang, waarbij de betrokkenheid van afdelingen P&O van toegevoegde waarde kan zijn.
Menige competentie van de projectmanagers is van belang in het aanbestedingsproces, variërend van projectmanagement tot inkoopmanagement, van risicobeheersing tot specificeren en van financieel tot productinhoudelijk. Zij dienen elke betrokkene binnen of buiten het aanbestedingsteam te managen teneinde de vooraf gestelde doelen te behalen en de principes van professioneel aanbesteden aan elke betrokkenen over te dragen.
De eindverantwoordelijken geven de kaders aan waarbinnen een aanbesteding dient plaats te vinden. Een aansturing waarin projectmanagers worden geprikkeld om verder te kijken dan de traditionele aanbestedingsvormen, om mogelijkheden te onderzoeken en uit te voeren waarin marktpartijen worden gestimuleerd en om te leren van aanbestedingen die reeds zijn uitgevoerd. Dat zij tevens een belangrijke rol spelen in het intern communiceren en borgen van integriteit spreekt voor zich: transparantie en objectiviteit als grondbeginselen van het aanbestedingsproces.

Leereffect
Inzicht hebben in uitgevoerde aanbestedingen vormt een belangrijke informatiebron voor het leereffect naar komende aanbestedingen toe. Menige aanbesteder heeft vanwege de interne verantwoordingscyclus al wel een rapportagestructuur waarin periodiek overzichten worden opgeleverd van de uitgevoerde aanbestedingen, geraamde waarde versus offerteprijs, winnende inschrijver en de (gemotiveerde) afwijkingen van het aanbestedingsbeleid. Het per aanbesteding aanvullend efficiënt registreren van de vooraf gestelde doelen, de gestelde inkoopstrategie, de gevolgde aanbestedingsprocedure, de gehanteerde criteria, de aanbestedingsresultaten en de deelnemende inschrijvers, geeft voor komende aanbestedingen informatie over welke keuzen eerder zijn gemaakt en welke resultaten die hebben opgeleverd.
Iedere aanbestedende dienst zou het uitvoeren van aanbestedingen frequent moeten laten toetsen om het leereffect te verhogen. Dit kan door bijvoorbeeld de aanbestedingspraktijk te laten certificeren of door steekproefsgewijs een aanbesteding te auditen. Niet om de aanbestedende dienst op de vingers te tikken, maar puur om een lerende organisatie op aanbestedingsgebied te creëren.
Formele controle op aanbestedingen vindt al geregeld plaats; zie bijvoorbeeld voor gemeenten de rollen en verantwoordelijkheden die een rekenkamercommissie, gemeenteraad of externe accountant heeft. Deze toetsen zijn echter veelal gericht op rechtmatigheid en niet op doelmatigheid!
Op het beleidsniveau van de rijksoverheid dient een stimulerende werking uit te gaan voor het vergroten van de professionaliteit. Professionaliteit in het aanbestedingsproces bestaat mede uit het stimuleren en benutten van marktwerking. Het ministerie van Economische Zaken zou hierin dan ook een belangrijke rol kunnen spelen.
De Rijksoverheid zou hier meerdere activiteiten voor kunnen uitvoeren zoals bijvoorbeeld:
• Het stimuleren van stages en opleidingen en het promoten van het vak inkoopmanagement in HBO en Universitaire curricula, gericht op de benodigde competenties;
• Het investeren in toegepast onderzoek (ontwikkelen van ‘best practice’);
• Het opzetten van bijvoorbeeld aanbestedingsbureaus die regionaal (grote en kleine) overheden helpen bij het uitvoeren van aanbestedingen en als kennisbank fungeren;
• Het opzetten van infrastructuur (ICT en fysiek) voor de uitwisseling van kennis.
Hoe het aanbesteden na de bouwenquête eruit ziet blijkt deels uit de recente praktijk. Aanbesteders hebben zelf het integriteitsbeginsel hoog op de agenda gezet. Transparantie en objectiviteit zijn belangrijke steunpilaren. Diverse centrale en lokale overheden geven vervolgens veel aandacht aan het toetsen en auditen van de inhoud en naleving van het eigen aanbestedingsbeleid.
De ontwikkeling in de professionaliteit van aanbesteders gaat op individueel niveau twee kanten op. Enerzijds zijn er overheden die er voor kiezen de bestaande aanbestedingsprocessen en –methodieken verder te verbeteren, anderzijds onderkennen vele overheden dat de bestaande werkwijze niet optimaal is (hetgeen door de bouwenquête is aangetoond) en kijken bewust naar andere en nieuwe werkwijzen. Dat dit veel aandacht vraagt voor de interne aanbestedingskennis en –kunde is een logisch gevolg.