Hoewel de verwachte hausse aan pps-projecten vooralsnog is uitgebleven, zijn de hooggespannen verwachtingen ten aanzien van de meerwaarde van pps waarover het rapport ‘Meer Waarde door Samen Werken’ in 1998 sprak bewaarheid gebleken.
‘Internationale ervaringen tonen aan dat een snellere en efficiëntere uitvoering van infrastructuurprojecten mogelijk is door publiek-private samenwerking (pps). Ook in Nederland tonen zowel publiek als privaat grote interesse in een bereidheid tot PPS.’ Zo opende het rapport ‘Meer Waarde door Samen Werken’ van het projectbureau Publiek-Private Samenwerking, het huidige Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën. Met de oprichting van het kenniscentrum in 1998 zette het toenmalige kabinet in op een gecontroleerde verbreding van pps. In een aantal afleveringen analyseren drs. M. Ham en mevr. drs. E. Vergroesen wat er terecht is gekomen van de hooggespannen verwachtingen. Vandaag deel 3: De lessen.
De factoren die bij de opstart van het Kenniscentrum PPS vooral werden gezien als bepalend voor de meerwaarde van pps, hebben we in de voorgaande delen beschreven als outputgericht werken, scopeverbreding, het kiezen van de juiste samenwerkingsvorm, hogere transactiekosten en hogere financieringskosten. Stuk voor stuk vooral financiële argumenten, valt ons op. Meerwaarde is echter meer; het gaat immers behalve om geld ook om kwaliteit. Juist de kwaliteit van dienstverlening voor de gebruiker van de weg, spoorlijn of ander infrastructureel werk, blijkt een flinke impuls te krijgen bij pps. Vreemd genoeg blijft juist dit element in de discussie over pps vaak buiten beschouwing. Reden temeer om er hier aandacht aan te besteden.
In de tijd dat er alleen nog maar over pps werd gepraat werd veelal verondersteld dat de meerwaarde vooral tot uitdrukking zou komen in een lagere prijs. De kwaliteiten van dienstverlening die worden geleverd door overheid bij traditionele aanbesteding en markt bij pps werden stilzwijgend verondersteld gelijk aan elkaar te zijn. Aanvankelijk werd dit bij de uitwerking van de contracten nog steeds als leidend principe beschouwd. Minimale technische eisen die werden opgelegd aan de private opdrachtnemer waren gelijk aan die de overheid zelf hanteerde.
Naast de minimale technische eisen werden additionele prikkels in de betalingsmechanismen opgenomen, in overeenstemming met de gedachte dat een dienst werd ingekocht, niet een infrastructureel werk.
De prikkels in de contracten moesten zorgen voor een economische afweging tot afsluiting of niet-beschikbaarheid en prestaties op het gebied van veiligheid, informatievoorziening, hinder etc. Dit lijkt allemaal vrij logisch, maar dergelijke prikkels waren de overheid zelf nog niet eerder in vergelijkbare mate opgelegd. De structuur van de overheid en de begrotingssystemen faciliteren nu eenmaal geen prikkels op de geleverde dienstverlening. En hier ontstaan dan ook belangrijke verschillen in kwaliteit van dienstverlening met meer traditionele uitvoeringsvormen, zo blijkt in de praktijk. Projecten als de HSL, de A59 en de N31 laten zien dat substantieel hogere niveaus van beschikbaarheid zullen worden behaald. Sterker nog, de opdrachtnemer kan zich een laag niveau van beschikbaarheid niet eens veroorloven, omdat de financieringsverplichtingen dit niet toelaten.
Tenslotte zal zelfs op het vlak van de minimale eisen een hogere kwaliteit worden gerealiseerd dan de overheid gemiddeld levert. Rijkswaterstaat bepaalt immers vaak op basis van de beschikbare budgetten of een weg al dan niet onderhoud behoeft. Bij onvoldoende budget zakt een weg dan ook weleens door het minimaal vereiste kwaliteitsniveau, terwijl de DBFM-contractant dit niet zal laten gebeuren, omdat zijn betaling ervan afhankelijk is.
Het onderdeel kwaliteit is vooralsnog relatief onderbelicht gebleven in de discussies over meerwaarde van pps. Dit terwijl pps juist op die kwaliteit goed scoort. Kwaliteit is wat ons betreft dan ook de ongelauwerde winnaar van pps. En daar plukt de belastingbetaler de vruchten van.
Leerervaringen
Overzien we de beschouwing over waardedrijvers in het eerste deel, de analyse van negatieve geluiden in het tweede deel en de toevoeging over kwaliteit van dienstverlening in dit deel, dan komen we tot een aantal adviezen. Adviezen die pps-end Nederland tot zich zou moeten nemen bij het ontwerpen van nieuwe innovatieve contractvormen, pps of niet:
1. Faciliteer levenscyclusoptimalisatie, hierin zit de grote winst van dit type contracten. Het risico van de koppeling tussen ontwerp, aanleg en onderhoud is bij uitstek een risico dat de markt uitstekend kan beheersen.
2. Ga zorgvuldig om met de allocatie van risico’s. Te weinig taken en risico’s overdragen beperkt de mogelijkheden om efficiënte keuzes te maken. De verkeerde risico’s overdragen kan leiden tot overwaardering van risico’s. Ook het gedeeltelijk overdragen van risico’s moet niet uitgesloten worden. Hiermee wordt de opdrachtnemer wel geprikkeld tot beheersing, maar niet te hard gestraft voor relatief onbeheersbare risico’s.
3. Steek niet te veel energie in fysieke scopeverbreding als dit niet logisch is. Over het algemeen vertroebelt dit de discussie en de transparantie van een project. Daarbij dient gewaakt te worden voor marktverenging vanwege een mogelijk onevenredig voordeel van een partij bij een van de onderdelen in het gecombineerde project.
4. Focus niet op grote technische innovatie, totdat het moment dat we in staat zijn om:
– minder detailniveau in onze publiek-publieke afspraken en Tracébesluit te stoppen of
– publieke procedures en aanbesteding simultaan te doorlopen
5. Houd rekening met hogere transactiekosten. De aanbestedingskosten zullen hoger blijven dan bij meer traditionele aanbestedingen. Dit is vooral toe te schrijven aan de extra inspanningen van zowel de opdrachtnemer als de opdrachtgever als gevolg van enerzijds het maken en anderzijds het beoordelen van uitgebreidere biedingen. Wel is te verwachten dat de transactiekosten zullen gaan dalen als gevolg van standaardisatie van contracten en aanbestedingen.
6. Stop met praten over dure private financiering en goedkope publieke financiering. Dure private financiering bestaat alleen als er sprake is van aantoonbare overbeprijzing van risico’s. In alle andere gevallen sluiten we voor risicowaardering conform het rapport van de commissie risicowaardering aan bij marktprijzen.
7. Heb aandacht voor kwaliteit, sterker nog: waardeer kwaliteit. De introductie van scherpe incentivemechanismen heeft ontegenzeglijk gevolgen voor de geleverde kwaliteit van dienstverlening. Het buiten beschouwing laten van deze effecten doet de meerwaarde van pps tekort.
Epiloog
Hoewel de verwachte hausse aan pps-projecten vooralsnog is uitgebleven, zijn de hooggespannen verwachtingen ten aanzien van de meerwaarde van pps waarover het rapport in 1998 sprak bewaarheid gebleken. De volgende value drivers zijn hierin bepalend geweest:
– Optimale risico-allocatie
– Levenscyclusoptimalisatie
– Incentivemechanismes voor kwaliteit
Met de kennis en ervaring van nu zou de openingsparagraaf van het rapport Meer Waarde door Samen Werken als volgt luiden:
‘Nederlandse ervaringen tonen aan dat een snellere, betere en efficiëntere uitvoering van infrastructuurprojecten mogelijk is door publiek-private samenwerking (pps). Meer dan ooit tonen zowel publiek als privaat grote interesse in een bereidheid tot pps.’
Marcel Ham is senior consultant bij RebelGroup en was financieel adviseur van de provincie Noord Brabant bij de voorbereiding en aanbesteding van het DBFM-contract voor de A59 en financieel adviseur van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat bij de voorbereiding en aanbesteding van het DBFM-contract voor de N31.
Erica Vergroesen is hoofd van het financiële team van de projectorganisatie DBFM A59 van de provincie Noord Brabant en is vanuit die functie verantwoordelijk geweest voor de voorbereiding en aanbesteding van het DBFM-contract voor de A59 en is op het moment verantwoordelijk voor het financieel contractmanagement van dit contract.
- Bouw & Wonen Partners:
