Spraakverwarring over begrip pps

Over het begrip publiek private samenwerking (pps) bestaat een spraakverwarring die in de hand wordt gewerkt door twee verschillende betekenissen die eraan worden gegeven.

Het Kenniscentrum PPS weet dat er een spraakverwarring is over het begrip publiek private samenwerking. “Dat is jammer, maar het belangrijkste is niet de definitie, maar wel dat je bezig bent met behalen van voordelen door een andere aanpak te volgen dan de traditionele gang van zaken”, zegt drs. E.P. van Marken van het kenniscentrum.

Het Kenniscentrum PPS is door het Ministerie van Financiën opgericht om publiek-private samenwerking te initiëren en te stimuleren. Deze samenwerkingsvorm is aantrekkelijk omdat deze een meerwaarde oplevert ten opzichte van samenwerken als opdrachtgever en aannemer in de traditionele verhoudingen. Helaas wordt de publiek private samenwerking vertroebeld door een spraakverwarring die is ontstaan omdat er voor het begrip publiek private samenwerking twee betekenissen in omloop zijn.
In Nederland is de betekenis die aan het begrip pps wordt gehecht voortgekomen uit de relatie met Vinex, projectontwikkelaars en gemeenten. Die maken samen een plan en bij de uitvoering ervan gaat iedereen verder zijn eigen weg. Wezenlijk kenmerk bij dit samenwerken is dat er een commercieel belang in het project zit dat verwezenlijking ervan (mede) mogelijk maakt. Maar internationaal is de betekenis van het begrip meer betrokken op de uitvoering. Aanbestedingen gericht op stimuleren van innovatie gekoppeld aan speciale contractvormen kunnen dan ook tot het begrip pps worden gerekend.

Prestatiecontracten
Concurrentie hoort daar ook bij. Commerciële waarde om een geldstroom te genereren die ten goede komt aan het realiseren van het project is in eerste aanleg niet aan de orde. Prestatiecontracten in de vorm van DBFM-contracten (Design, Build, Finance, Maintenance) horen dan ook tot het begrip pps. De bouwer afrekenen op de overeengekomen prestatie van het gerealiseerde object (bijvoorbeeld beschikbaarheid van HSL-spoor of beschikbaarheid van een stuk snelweg).
De definitie van pps zegt Van Marken in eerste instantie niet zo belangrijk te vinden. “Ermee bezig zijn daar gaat het om”, vindt hij. Om direct daarna toe te geven dat de twee verschillende betekenissen natuurlijk wel tot verwarring leidt. Wat te denken van woorden als ‘pps-contract’ of ‘pps-aanbesteding’. Een aanhanger van de Nederlandse betekenis vindt een contractvorm als DBFM een uiting van innovatief aanbesteden (ook met meerwaarde ten opzichte van traditionele bestedingen) maar geen pps. Van Marken laat weten daar nog niet echt een oplossing voor te hebben. Aanhangers van de Nederlandse betekenis kunnen baat hebben bij in stand houden van de onduidelijkheden. Soms zien private partijen het als hun belang er in een vroeg stadium van het werk bij te zijn. Een aannemer kan zich bijvoorbeeld in de planfase al een voorkeurspositie proberen te verwerven bij het later kiezen van een uitvoerende partij.

Voorfinanciering
De financiering van projecten die in publiek private samenwerking worden gerealiseerd kan in beginsel door zowel de publieke als de private partij worden gerealiseerd. Een bank kan zich aansluiten bij de private partijen, uiteraard alleen als ze daar voordeel in zien.
In eerste instantie was bijvoorbeeld gedacht dat zich bij de aannemers die de N11 sneller zou willen aanleggen een bank zou aansluiten om zo tot een pps-constructie met de betrokken overheden te komen. Het rijk kwam echter al in een vroeg stadium tot de conclusie dat dat raar zou zijn, omdat er geen risico op de prestatie van de weg bestaat. Daarom is het voor de N11 ook geen pps geworden, maar een DBM-contract (Design, Build, Maintain), waarvan de uitvoering is versneld door voorfinanciering met geld van het ministerie van Financiën. Bij de leningsovereenkomst voor de N11 tussen het rijk en de provincie is de aannemer volgens Van Marken helemaal geen contractpartij. Als de aannemer zegt een leningsovereenkomst mee te hebben getekend, dat moet dat met een andere partij of voor een andere lening zijn geweest. P. Rongen van Rijkswaterstaat, projectleider voor de N11, zegt dat de aannemer in ieder geval wel rente betaalt over een lening die via het ministerie van Financiën is verkregen. “Je kunt nergens zo goedkoop lenen als bij Zalm”, zo laat hij weten: “en de deelnemers in het consortium weten dat ook.”

MIT
Lagere overheden kunnen van het ministerie van Financiën een lening krijgen als ze werken eerder willen laten uitvoeren dan dat ze er zelf geld voor beschikbaar hebben. Reden voor instellen daarvan was dat in 1998 in het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) meer bleek opgenomen dan het budget toeliet. Projecten zijn daarom uitgesteld of geschrapt. De regio’s waren daar niet blij mee. Toenmalig minister van Financiën Zalm heeft de lagere overheden vervolgens toegezegd dat ze gereserveerd geld alvast via het ministerie van Financiën konden krijgen in de vorm van een lening, maar dat wel rente moest worden betaald. De rente die lagere overheden hierover moeten betalen is doorgaans lager dan ingeval geld bij commerciële banken wordt geleend.
Bij de A59 is de financiering van het private consortium gebruikt om het project te versnellen. De financiering was al onderdeel van het contract om periodieke betaling te relateren aan de te leveren prestatie. De A59 is op die manier vijf jaar naar voren gehaald. Dat project valt volgens Van Marken wel onder de ruimere betekenis van pps. De provincie heeft een DBFM-contract gegund aan het consortium Poort van Den Bosch (BAM, Boskalis, Fluor). De idee was dat uit de voordelen van zo’n contractvorm (geschat op 15 procent lager dan een traditionele uitvoering) de rente verbonden aan voorfinanciering betaald zou kunnen worden.